공직선거법 제25조 제1항은 국회의원 선거구 획정시 ‘인구·행정구역·지세·교통 기타 조건’을 고려하도록 규정하고 있다. 여기서 ‘인구’란 주민등록인구를 말한다(공직선거법 4조). 그런데 우리나라에는 주민등록인구 외에 ‘가족관계의 등록 등에 관한 법률’에 따른 가족관계등록인구(본적인구)가 따로 있다. 가족관계등록인구는 공직선거법 제25조의 ‘기타 조건’에 속한다고 해석해야 한다. 대법원은 2014년 9월 사상 최초로 가족관계등록인구를 발표했다. 전남의 경우 주민등록인구는 190만 2,350명이지만 가족관계등록인구는 485만 59명이다. 경북은 270만 3,929명 대 626만 6,724명, 서울은 1,012만명 대 978만명, 경기는 1,233만명 대 586만명이다. 인구 편차 2:1 기준을 제시한 2014년 10월 30일자 헌법재판소 결정에서 이 점이 감안되지 않은 것이 아쉽다.
2:1 기준을 관철하면 3명을 뽑는 자치구가 있는 반면에, 광대한 면적의 6개 군(郡)에서 1명을 뽑는 경우도 생긴다. 국회의원은 법리적으로는 ‘국민의 대표’이지만, 단원제 국가인 우리나라에서 현실적으로는 ‘지역의 대표’다. 2:1 기준은 지역 대표성을 약화시킨다. 재판관 3인 반대의견의 논거다. 지역 대표성 확보는 앞으로 입법 과정에서 풀어야 할 숙제다. 나는 주민등록인구 기준이라는 고정관념에서 벗어나야 한다고 생각한다.
서양식의 주민등록과 한국식의 가족관계등록을 적절히 혼합하면 표의 등가성과 지역 대표성을 동시에 만족시킬 수 있다. 바로 ‘고향투표제’(비거주 등록선거인 제도) 도입 방안이다. 유권자가 주민등록지 외의 등록기준지·출생지 중에서 선거구를 선택할 수 있게 해서 거기에 등록한 유권자는 고향에서 국회의원을 뽑게 하자는 것이다. 몇 개의 이웃 시·군을 강제로 합치지 말고, 인구가 남아도는 대도시에서 선거인구가 모자라는 지방으로 꿔주자는 것이다. 일종의 ‘착한 게리맨더링’이다. 선택권을 준다는 의미에서 민주주의 원칙에도 맞고, 대도시의 낮은 투표율도 해결할 수 있다. 대통령 선거에서 한국에 살지도 않는 해외교포에게도 선거권을 주고 있는 것에 비하면 고향투표제가 더 지역관련성이 높다.
고향투표제 하에서는, 해당 국회의원지역구 밖에 주민등록이 되어 있는 사람으로서 선거구 획정 이전에 등록기준지 또는 출생지 구·시·군에 비거주선거인등록을 한 사람도 ‘등록선거인’으로서 선거권이 있게 된다. 그렇게 되면 지역구국회의원 선거권자는 현행 2유형(주민등록자 + 국내거소신고인)에서 3유형(거주선거인 + 등록선거인 + 국내거소신고인)이 된다. 이 셋을 합친 ‘선거인구’를 가지고 선거구를 획정하면 평등선거 원칙도 지키면서 지역 대표성도 관철할 수 있다. 국회의원은 어차피 국민의 대표이기 때문에 전국 어디서 선출하느냐는 중요하지 않다. 사전투표제 시행으로 전국 어디서나 투표를 할 수 있기 때문에 고향투표제 실시는 충분히 가능하다. 정보통신기술(ICT) 선진국 대한민국이기에 가능하다. ICT의 발전이 법률·제도를 바꿀 수 있다. 장애물을 뛰어넘는 방법을 찾아내고 우회로를 닦는 것이 상상력이다.
